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全国人大代表、人行南京分行行长郭新明:建议建立“政府+市场”流行病专项保险机制
来源:21世纪经济报道 发布日期:2020-5-21 点击次数:406

当前,中国应对本次新冠肺炎疫情已取得阶段性进展,但也暴露出公共卫生治理体系和治理能力的短板,在公共卫生与防疫基础设施建设、应急管理体系建设、公共卫生服务供给,特别是在口罩等医用应急物资保障等方面,表现尤为突出。

中国公共卫生服务主要依赖于政府拨款。数据显示,2019年财政投向公共卫生领域的资金1.6万亿元,占GDP比重约1.7%,与中等收入国家(4.5%)、发达国家(7%)相比仍有较大差距。

从金融角度出发,顶层设计上如何优化中国的公共服务卫生供给体系,有效提高公共卫生服务供给能力?全国人大代表、人行南京分行行长、党委书记郭新明接受了21世纪经济报道记者的专访。

降低医疗、卫保企业成本

《21世纪》:人行是金融政策的制定者和监管者,怎样更好服务公共卫生体系?

郭新明:公共卫生服务具有显著的正外部性和公共产品属性,政府理应在公共卫生体系建设中发挥主导作用。在坚持政府主导的前提下,引导社会力量积极参与,发挥好政府和市场“双轮”驱动的互补效应。

金融是现代经济的核心,是社会资源的集中承载者和关键分配者,可以作为公共财政的有益补充,在中国公共卫生体系建设中发挥重要的支持和保障作用。

《21世纪》:一个现实的问题是,如果按照应对本次疫情的状态来保持公共卫生物资储备和供给,日常会出现较大的闲置,浪费社会资源。

郭新明:问题的关键在于防疫等应急物资的可持续生产和快速转换能力。

我的建议是,可考虑按照“平战结合”的方式来增加公共卫生服务供给能力,包括增加民营卫生医疗机构、医疗床位等资源,以及鼓励卫生防疫产品生产企业保留维持生产线等。

这些供给能力在平时可以用于经营民用,产生的现金流可增强其自身维系的内在动力,在“战时”又可迅速征用,通过“藏能于民”构筑防控重大公共卫生灾害的有力屏障。

考虑到此类供给能力在平时不能得到充分利用,造成一定的产能闲置在所难免,纯粹依靠市场化运作难以长期维系,为了鼓励社会资本进入,实现商业可持续,建议采取税费减免、财政贴息、专项再贷款等扶持救助政策,引导银行信贷进入公共卫生领域,降低医疗机构、卫生保障产品生产企业的经营成本。

医院授信门槛为何提升

《21世纪》:如何看待公共卫生服务中的供给短板?

郭新明:中国公共卫生投资主要来源于财政政策性专项拨款,市场化投资方式参与较少。

地方政府的有效资金主要用于经济建设。在资金供给有限的情况下,公共卫生体系建设不可避免出现城乡之间、地区之间不均衡现象,集中表现为公共卫生基础设施水平的差距。

可以看到,本次疫情暴露出各地区在公共卫生应急投入、相关医疗物资既有储备、产能储备等均存在短板,如医疗资源的挤兑和短缺,特别是部分地区应对公共卫生突发事件、大规模人群救治、快速分区诊断和改变用途等,难以在最有效的时间内开展。

《21世纪》:有观点认为,银行近些年来不断提升对医院的授信门槛,这影响到了公共卫生事业。对此,你怎么看?

郭新明:随着医疗体制改革的深入,药品加成取消,诊疗费用价格从严控制,医院收支结余逐步收窄,个别医院出现收不抵支现象。因此,银行普遍对医疗机构设置了较高的授信门槛。

调研显示,有全国性商业银行对卫生行业实行名单制管理,信贷客户须为二级甲等以上公立医疗机构,且已纳入医保定点医疗机构。从公立医院看,其事业单位性质决定了财务“收支两条线”的特征,即医疗类项目运营产生的收益需先行进入财政,再由财政拨付给医院使用,由于收入涉及财政,无法直接作为信贷还款来源,银行一般采取信用和保证方式授信,如医院无力还款,银行很难通过诉讼途径处置相关资产。

从民营医院特别是基层诊疗机构看,此类机构普遍存在注册资本少、资产负债率较高、高水平专家医师不足等特点,卫生部门对其资质认定比较低,难以被纳入医保定点医疗机构范围。

此外,担保方式增信在医疗机构获得银行授信过程中发挥的作用比较有限。根据《担保法》有关规定,医院的资产属公共福利设施,不得用于贷款抵押。而占据医疗机构资产比重较高的药品是有保质期且流动性极大的商品,难以作为抵质押担保物。

建议建立流行病专项保险机制

《21世纪》:为抵抗疫情,有保险企业发挥社会责任,研发新产品,并试图捐献给一线医生,但监管部门似乎对此反应平淡。

郭新明:保险既是用于资产配置的金融工具,也是公共安全管理中的一种市场化制度安排,在突发公共卫生事件的事前健康管理、事中防治救控、事后损失补偿、促进经济社会恢复正常水平等方面可发挥重要作用。

当前,保险参与突发公共卫生事件应急响应、风险预防、患者权益保障等领域深度远远不够,健康保险产品体系本身也亟需完善,特别是重大灾害保险、医生职业责任保险、健康养老保险等险种开发和普及力度还不够。

以本次疫情为例,不少保险公司推出了专属新冠肺炎保险保障计划产品,并通过卫生机构捐赠给抗击新冠肺炎疫情的一线医护人员。但类似的单一责任保险产品目前缺乏定价数据基础,为防止侵害消费者权益,监管部门尚不允许保险公司开发并投向市场。

《21世纪》:如何让金融资源更好进入公共卫生领域,满足新时代下百姓对高质量医疗服务的需求?

郭新明:关键在于创新金融支持公共卫生体系建设的产品和服务方式,可以鼓励和引导社会资本参与发展医疗卫生事业。

比如,可运用PPP模式在公共医疗领域开展基础设施和公共服务项目建设运营,引导金融机构为项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务,并联合银行、保险等机构开展银团贷款、委托贷款等融资业务。

再如,可借鉴美国等国家公共设施资本证券化融资办法,把公立医疗机构基础设施建设信贷项目打包,将信贷资产信托给受托机构,由受托机构以资产支持证券的形式向投资机构发行受益证券,以实现风险分散。

《21世纪》:保险在国外应对公共卫生事件中对保障个人发挥了重要作用,中国如何更好发挥出保险的保障功能?

郭新明:短期看,在人身险产品体系上,短期内可通过扩展产品责任、取消免赔额、对特殊人群(医护人员)提供公益性质的保险产品等措施,为新型流行性疾病提供保险保障。长期看,应将各类人群、传染病及相关各类风险规范化地纳入保险范畴,丰富完善健康产品体系,解决好科学定价问题。

在针对传染病患者的医疗费用上,为改变支付方式单一、保障机制尚不健全的现状,建议构建医保、财政、银行等多部门多元化的医疗费用保障机制,科学合理利用医疗资源。

我认为,可以借鉴世界银行流行病保险机制,结合巨灾保险体系建设经验,建立“政府+市场”流行病专项保险机制,充分发挥保险在风险管理、定量分析方面的优势,提升流行病灾害事件响应能力。

同时,通过构建“保险+”生态圈促推医疗科技联动。引导保险机构利用自身在医疗科技方面的有效积累,以大数据分析为基础,与公共卫生机构协作。比如,通过确诊病例快速定位密切接触者并绘制其行动轨迹,利用大数据在不同地区实现医疗资源和政府资源精准配置等。

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